行政问责艰难前行
认识存误区,行动有偏差
近年来,行政问责的对象和适用范围不断扩大,为数众多的行政官员因行政失当失职而被追究责任。行政问责对增强政府责任意识,提高行政应急能力和行政效率具有明显效果。不过,在行政问责过程中也出现了一些误区。
在我国,目前问责路径比较单一,通常都是“上问下”,即上级对下级问责。“问责被看成了上级对下级具体过失的惩罚。”马怀德说,其实,这只是单向对失误官员的惩罚,而非真正意义上的问责,这样容易把责任局限于具体的事件,摆脱不了下级官员只对领导负责而忽视公众利益的弊端。问责要解决的关键问题是,确保政府与官员在日常工作中就承担起责任,一旦发生问题,包括人大、政府乃至社会公众都可以启动问责程序,而不仅限于行政系统内部“上级问责下级”。
现实中,当发生了责任事故之后,人们的惯性思维是“谁是负责人,就找谁”。在一些地方的问责规定中,也都把责任指向了行政首长。“根据责任行政的原则,任何一个行政主体或行政公务人员在被授予行政权力的同时,就意味着要承担相应的行政责任。也就是说,上至行政首长,下至一般行政公务人员,只要有行政失当行为,都应当成为行政问责的对象。”马怀德认为,把数量众多的一般公务人员排除在问责对象之外,显然不利于对行政权力的有效制约。
在现实生活中,重大问题的决策通常由党委常委会研究、书记“拍板”,行政首长在党委中往往都担任副手。而按照目前的问责惯例,一旦出现问题只追究行政首长的责任,党委书记却不用担责。“在一个单位,到底是党委书记负责,还是行政首长负责?目前没有透明合理的判断依据。”马怀德说,这需要形成规范统一的制度安排。
在以往的一些地方问责中,行政问责名义上是行政首长负责,实际上只追究分管副职领导的责任。行政问责制在一些地方演变成了副职负责制,这就偏离了行政问责的初衷。
“我国行政问责制目前还限于对比较显性的执行层面的责任追究,问责尚处于权力问责向制度问责的过渡阶段。”马怀德说。
问责需要制度化安排
加快立法步伐,严格执法监督
我国问责制在某种程度上只是一种“运动式的问责”,因此带有浓重的人治色彩。启动问责,制度化安排必不可少。我国关于这方面的规定散见于一些单行法律中,没有专门的行政问责方面的法律法规,对政府责任的规定或者处于空白状态,或者力度不够,或者过于原则,无法追究。马怀德认为,目前行政问责在问责主体、问责事由、问责程序以及责任追究等方面都需要统一规范,需要统一法制。如此问责才能摆脱“风暴”,走向“常态”。
近年来,我国从中央到地方关于行政问责的立法尝试在不断进行。2003年7月,国内首个政府行政问责办法——《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》出台,之后,一些地方政府也以制度的形式先后出台了行政问责制度。2004年7月1日,国内首个省级行政首长问责办法——《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》正式实施。2005年2月,《浙江省影响机关工作效能行为责任追究办法(试行)》出台,将“效能革命”制度化。此外,深圳、河北、广西和甘肃等地都出台了行政问责的相关规定。
中央也在行政问责方面进行了一系列探索。2004年4月,中共中央批准实施的《党政领导干部辞职暂行规定》,详细列举了9种应该引咎辞职的情形,为问责制度化提供了依据。2009年,中办、国办印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,规定了七种情形将对党政领导干部实行问责。
“针对目前行政问责制立法相对滞后的现状,我们必须增强法治意识,加快立法步伐,尽快制定完善行政问责制的各项法律法规,早日实现行政问责在全国范围内的规范化、制度化。”马怀德表示。
“加快立法固然重要,但是更重要的是严格执法和加强监督”,国务院法制办有关负责人说,当前行政问责过程中司法介入落后于行政处理,行政处理代替司法处罚,外部问责不力等现象,都说明我国当前最迫切的问题还是执行和监督问题。即使将来立了法,执行和监督问题仍应该是重中之重。 |